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5月23日下午，國(guó)家主席、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)習(xí)近平主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十五次會(huì)議，審議通過(guò)了《跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)試點(diǎn)方案》(下稱《試點(diǎn)方案》)。
會(huì)議指出，在京津冀及周邊地區(qū)開(kāi)展跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)試點(diǎn)，要圍繞改善大氣環(huán)境質(zhì)量、解決突出大氣環(huán)境問(wèn)題，理順整合大氣環(huán)境管理職責(zé)，探索建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)，深化京津冀及周邊地區(qū)污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評(píng)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一執(zhí)法，推動(dòng)形成區(qū)域環(huán)境治理新格局。
國(guó)家城市環(huán)境污染控制技術(shù)研究中心研究員彭應(yīng)登向《華夏時(shí)報(bào)》記者表示，去年下半年，環(huán)保部曾經(jīng)就《試點(diǎn)方案》征求過(guò)北京市、天津市與河北省的意見(jiàn)，其職能涉及到大氣污染治理、水污染治理等。如今深改組審議通過(guò)這一方案，意味著“京津冀環(huán)保局”試點(diǎn)進(jìn)程將會(huì)加快，今年下半年有望設(shè)立。
污染企業(yè)扎堆兩省交界區(qū)域
2016年3月18日，《大河報(bào)》以《鄰省的廠污染了河南的村》為題，報(bào)道了安徽兩家企業(yè)違法生產(chǎn)殃及河南多個(gè)村莊的事情。據(jù)了解，河南省夏邑縣韓道口鎮(zhèn)范集、段莊、曹市園等多個(gè)村莊，與安徽省碭山縣薛樓板材工業(yè)園區(qū)僅隔一道土溝。隨著薛樓板材工業(yè)園區(qū)內(nèi)一些蓄電池廠、熒光粉廠、農(nóng)藥廠的上馬，河南方面的幾個(gè)村莊飽受工廠廢氣、廢水污染的困擾，多年得不到解決。
事實(shí)上，此類跨省環(huán)境污染糾紛的案例不在少數(shù)，一些違法企業(yè)甚至刻意通過(guò)異地排污來(lái)逃避環(huán)保執(zhí)法，很多污染企業(yè)扎堆出現(xiàn)在兩省交界的區(qū)域。
2016年11月4日，在回答全國(guó)人大常委會(huì)委員專題詢問(wèn)時(shí)，環(huán)保部長(zhǎng)陳吉寧表示，水和大氣具有很強(qiáng)的流動(dòng)性，環(huán)境污染和生態(tài)破壞常常以區(qū)域性、流域性的形式表現(xiàn)出來(lái)，但是這種污染的空間分布又和行政區(qū)劃不一致，所以建立跨行政區(qū)的區(qū)域、流域的環(huán)保機(jī)構(gòu)至關(guān)重要。
“近幾年，環(huán)保部門在推動(dòng)區(qū)域和流域管理方面也取得一些成效，如逐步明確了建立重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境管理的法律法規(guī)和管理要求，推動(dòng)實(shí)行體現(xiàn)區(qū)域、流域特點(diǎn)的環(huán)境管理模式，構(gòu)建完善區(qū)域、流域聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機(jī)制等，特別是目前運(yùn)行得比較好的是區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，對(duì)珠三角地區(qū)全區(qū)域PM2.5達(dá)標(biāo)發(fā)揮了非常重要的作用?！标惣獙幷f(shuō)，“不過(guò)，一些地方政府因?yàn)楦髯缘陌l(fā)展階段、利益訴求不完全一致，各自為政，導(dǎo)致各地在環(huán)保目標(biāo)、政策標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法尺度方面難以統(tǒng)一?，F(xiàn)有的協(xié)調(diào)機(jī)制也比較松散，缺乏強(qiáng)有力的支撐，權(quán)威性不足?！?/p>
環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光也曾撰文指出，探索進(jìn)行跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)試點(diǎn)的主要原因，是國(guó)家提出的許多重大環(huán)保理念如生態(tài)文明、綠色發(fā)展等，在地方上缺少?gòu)?qiáng)有力的體制來(lái)貫徹執(zhí)行。
“中央的環(huán)保要求很高、下發(fā)的文件很多、環(huán)保法的規(guī)定也很嚴(yán)，但在具體執(zhí)行落實(shí)中總有差距，很大的原因就是缺少一個(gè)中間環(huán)節(jié)，我們把它稱為‘傳動(dòng)機(jī)構(gòu)’，就像汽車馬達(dá)的動(dòng)力需要通過(guò)‘掛擋’才能驅(qū)使車輪行動(dòng)一樣?！毕墓庹f(shuō)，“跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)就是這種傳動(dòng)機(jī)構(gòu)，把中央關(guān)于環(huán)境保護(hù)的國(guó)家意志落實(shí)到地方實(shí)踐中去。目前來(lái)看，區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)是環(huán)保體制中的一個(gè)短板?！?/p>
此外，地方落實(shí)環(huán)保責(zé)任，最重要的途徑是改變當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局等，而不是簡(jiǎn)單的配置一些污染治理設(shè)施，而中央環(huán)保機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)離地方的具體管理事務(wù)，很難控制地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、產(chǎn)業(yè)布局等。中央環(huán)保機(jī)構(gòu)只有數(shù)百人，面對(duì)三十多個(gè)省市自治區(qū)，實(shí)際上也沒(méi)有足夠的能力對(duì)地方進(jìn)行環(huán)保控制。
目前，國(guó)家已經(jīng)建立了分級(jí)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，越是重大的經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目，環(huán)評(píng)審批的級(jí)別越高，同時(shí)還在全國(guó)設(shè)立了六個(gè)環(huán)保督查中心。但是這些體制安排仍然比較乏力，環(huán)保督查中心只是中央環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)督執(zhí)法職能上的派出機(jī)構(gòu)，地位比較弱，沒(méi)有管理職能，所以它們還不能算是真正的區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)。
“在環(huán)境保護(hù)上是存在著中央和地方的博弈的，現(xiàn)有的環(huán)保體制，看上去中央很強(qiáng)勢(shì)，實(shí)際上是地方自治性很強(qiáng)，環(huán)保要求在地方落實(shí)不足，使區(qū)域性環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越突出。為此，中央政府必須有一定的體制來(lái)推動(dòng)地方的轉(zhuǎn)變?！毕墓庹f(shuō)。
中央與省級(jí)之間新增環(huán)保機(jī)構(gòu)
夏光表示，跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)，是指在現(xiàn)有中央環(huán)保機(jī)構(gòu)與各省級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)之間，再增加一層跨越各省級(jí)行政單元的環(huán)保機(jī)構(gòu)，這種機(jī)構(gòu)設(shè)置是對(duì)現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)管理體制的較大改變。
近年來(lái)，中央多次提出要開(kāi)展區(qū)域流域環(huán)保機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)。2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，要“在部分地區(qū)開(kāi)展環(huán)境保護(hù)管理體制創(chuàng)新試點(diǎn)，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評(píng)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一執(zhí)法”、“開(kāi)展按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)試點(diǎn)”。2016年《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》又提出，要“探索建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)，推行全流域、跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和城鄉(xiāng)協(xié)同治理模式?！?/p>
2016年11月4日，在回答全國(guó)人大常委會(huì)委員專題詢問(wèn)時(shí)，環(huán)保部長(zhǎng)陳吉寧曾經(jīng)透露，環(huán)保部要開(kāi)展建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)、按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的試點(diǎn)，環(huán)保部正在牽頭做這兩個(gè)試點(diǎn)的方案?！澳壳拔覀円呀?jīng)有了一個(gè)初步的方案，正在積極與各部門協(xié)調(diào)，希望按程序報(bào)批之后進(jìn)行試點(diǎn)的實(shí)施?！?/p>
在夏光看來(lái)，建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)的目的有兩點(diǎn)：一是強(qiáng)化中央的環(huán)保事權(quán)和調(diào)控能力，通過(guò)建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)把中央的國(guó)家意志更好地實(shí)施下去;二是監(jiān)督并幫助地方政府履行環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任，增強(qiáng)其執(zhí)行能力。
他表示，區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用的途徑有兩個(gè)，一是通過(guò)管制、執(zhí)法、強(qiáng)制的辦法，督促地方政府和企業(yè)履行環(huán)保責(zé)任;二是通過(guò)引導(dǎo)和幫助的辦法，即通過(guò)國(guó)家安排的環(huán)保項(xiàng)目把地方環(huán)保的事情辦起來(lái)。
“從這個(gè)意義上說(shuō)，區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)應(yīng)該是一個(gè)強(qiáng)勢(shì)的、實(shí)體性的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，不是一般性的協(xié)調(diào)機(jī)制，要有法定授權(quán)，可以審批、環(huán)評(píng)、審查、檢查以及實(shí)施環(huán)保項(xiàng)目?！毕墓庹f(shuō)。
從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)上看，類似這樣的強(qiáng)勢(shì)區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)在國(guó)際上也比較通行。美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局下設(shè)了十個(gè)區(qū)域辦公室，分片管理全國(guó)各個(gè)地方，擁有一些行政管理、監(jiān)督執(zhí)法和實(shí)施項(xiàng)目的職能。另外，法國(guó)、韓國(guó)、日本等也有類似機(jī)構(gòu)。
“推進(jìn)區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)的改革，單從行政成本的角度來(lái)看是要增加國(guó)家行政支出的。但由于區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)加強(qiáng)了基層的環(huán)境保護(hù)工作，由此帶來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)向綠色化，減少污染排放和各種環(huán)境損害，這也會(huì)節(jié)約下來(lái)大量經(jīng)濟(jì)成本，這個(gè)節(jié)約量可以抵消一部分建立區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)所增加的行政成本，甚至還要超過(guò)?！毕墓庹f(shuō)，“與此同時(shí)，區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)將促進(jìn)發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，帶來(lái)新的經(jīng)濟(jì)收益，這也會(huì)沖抵行政成本。更何況加強(qiáng)環(huán)保會(huì)給老百姓帶來(lái)藍(lán)天碧水這種效益，其價(jià)值是難以計(jì)量的。”
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